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Alerte sanctions internationales: Sanctions Americaines contre l’Iran
Le Président Trump a annoncé, le 8 mai 2018, que les Etats-Unis se retiraient du JCPOA, et édicté un National Security Presidential Memorandum qui entame le processus de remise en place de sanctions à l’encontre de différents secteurs économiques iraniens, dont les secteurs financiers, de l’énergie et de la pétrochimie.
Cette décision affecte non seulement les entreprises américaines et leurs filiales étrangères mais aussi, par le biais des sanctions dites secondaires, les entreprises non américaines qui exercent une activité en Iran.
Les entreprises exerçant en Iran une activité visée par les sanctions disposent, selon les cas, de 90 ou de 180 jours pour clore leurs opérations. Par exemple, l’interdiction de fournir des services d’assurance ou de réassurance ou les sanctions contre le secteur maritime et pétrolier seront à nouveau en vigueur à compter du 5 novembre 2018, à l’issue d’une période transitoire permettant de mettre un terme aux arrangements existants.
A défaut, ces entreprises s’exposent à des poursuites des autorités américaines ce qui, pour des entreprises non américaines, est susceptible d’avoir un impact significatif sur leurs activités aux Etats-Unis.
Les autres Etats signataires du JCPOA ont exprimé leur regret de voir les Etats-Unis se retirer de l’accord, mais ont affirmé leur intention de continuer à respecter celui-ci – la question de savoir si cela est possible dépendant des négociations qui seront conduites ces prochaines semaines avec l’Iran.
Le JCPOA
Pour mémoire, le Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA, ou BARJAM en Farsi) a été conclu en juillet 2015 entre l’Iran et les pays du P5+1 (Chine, France, Russie, Royaume-Uni, Etats-Unis et Allemagne) à l’issue de deux ans de négociations sur le programme nucléaire iranien.
En échange du démantèlement de l’essentiel du programme nucléaire de l’Iran et de l’acceptation par ce dernier d’une importante surveillance de l’Agence internationale de l’énergie atomique (IAEA), les sanctions de l’Union européenne relatives au programme nucléaire iranien et la plupart des sanctions américaines applicables aux non-US persons ont été levées en janvier 2016, ce qui a permis à l’Iran de se réinsérer dans l’économie globale, notamment par le biais de la libération de milliards de dollars d’avoirs gelés, et de reprendre ses exportations de pétrole brut, y compris à destination de l’Union européenne.
Le Président Trump avait clairement indiqué, au cours de sa campagne, qu’il considérait le JCPOA comme un “accord désastreux” qu’il allait “démanteler”. En janvier 2018, il avait mis de côté les sanctions contre l’Iran, comme prévu par le JCPOA, mais avait précisé qu’une revue extensive de l’accord allait être entreprise.
Les inspecteurs de l’AIEA et des membres de l’administration du Président Trump ont toutefois conclu que l’Iran avait respecté les termes du JCPOA. Sur cette base, l’Iran considère que le retrait des Etats-Unis de l’accord constitue une violation de ce dernier.
Pourquoi le Président Trump s’est-il retiré de l’accord sur le nucléaire iranien ?
La déclaration du Président du 8 mai 2018 condamne sans ambigüité le programme nucléaire iranien et les activités de l’Iran à travers le Moyen-Orient.
Elle critique l’accord en ce qu’il ne serait pas suffisant pour limiter les activités nucléaires de l’Iran, notamment le développement de missiles à capacité nucléaire, et pour l’inspection des sites importants.
Aux termes de cette déclaration, le Président Trump a également accusé l’Iran d’être un vecteur de déstabilisation dans la région en ce qu’il serait le principal sponsor étatique du terrorisme, compte-tenu de son soutien actif au Hezbollah, au Hamas, aux talibans et à Al Qaeda.
Il a fait part de son souhait de parvenir à un nouvel accord avec l’Iran, citant à cet égard le cas de la Corée du Nord comme exemple de progrès possible.
Comment les autres parties à l’accord ont-elles réagi ?
L’Union européenne, le Royaume-Uni, la France et l’Allemagne ont exprimé leur regret face au retrait des Etats-Unis du JCPOA.
Le Président iranien Rouhani a déclaré que le JCPOA pourrait survivre sans les Etats-Unis mais a prévenu qu’il avait demandé à l’agence de l’énergie atomique iranienne de se préparer à reprendre l’enrichissement de l’uranium à un niveau industriel dans les prochaines semaines, si le JCPOA devait prendre fin.
Il est considéré comme modéré parmi la classe politique iranienne. La décision du Président Trump pourrait renforcer la frange plus radicale du gouvernement iranien, qui a accueilli favorablement l’annonce. Le retrait américain aura en outre probablement des conséquences économiques importantes, s’ajoutant aux problèmes actuels de l’économie iranienne que sont, par exemple, la chute dramatique de la valeur du rial ou les niveaux élevés d’inflation.
Sanctions primaires : impact pour les entités détenues ou contrôlées par des US-Persons
La législation américaine, notamment le Iranian Transactions and Sanctions Regulations (ITSR), interdit aux “US persons” presque toute activité ou relation d’affaires avec des individus ou entités en Iran.
Ces sanctions “primaires” n’avaient pas été levées par le JCPOA, sauf de façon très limitée, pour l’importation aux Etats-Unis de tapis et de certains produits alimentaires et par l’adoption d’une politique favorable à la délivrance de licences pour l’exportation d’aéronefs à passagers à vocation commercial et les services ou équipements associes.
Ces autorisations limitées consenties dans le cadre du JCPOA seront révoquées au 6 août 2018.
Par ailleurs, la licence générale H (General License H), édictée le 16 janvier 2016 dans le cadre de l’aménagement des sanctions, autorisait les filiales étrangères des US Persons à avoir certaines activités avec l’Iran (à condition que la maison mère américaine ne soit en rien impliquée). L’OFAC a d’ores et déjà indiqué qu’il prévoit de révoquer la licence générale H “dès qu’administrativement faisable”. L’OFAC émettra ensuite une autorisation temporaire permettant aux entreprises s’étant engagées dans des activités sous le bénéfice de la licence générale H de clore leurs opérations – ce qui doit être fait pour le 4 novembre 2018 au plus tard.
Sanctions secondaires
Les Etats-Unis vont également remettre en place des sanctions secondaires, qui affectent les entreprises non américaines (et qui ne sont pas des filiales de US Persons) qui exercent des activités avec l’Iran.
Ces sanctions reprendront effet à l’issue d’une période transitoire qui sera, selon les activités visées, de 90 jours (expirant le 6 août 2018) ou de 180 jours (expirant le 4 novembre 2018).
Il semblait initialement, à la lecture des FAQ publiées par l'OFAC, qu'au cours de la période transitoire applicable il ne serait pas interdit de s'engager dans de nouvelles opérations à condition que leur exécution soit achevée à l'expiration de cette période transitoire, mais il apparaît désormais que l'OFAC entend également prohiber la mise en place de nouvelles opérations au cours de la période transitoire. L'OFAC a également d'ores et déjà prévenu que “pour apprécier l’opportunité d’engager des poursuites ou de prendre des mesures de sanctions au titre d’activités postérieures au 6 août 2018 ou au 4 novembre 2018, selon les cas, l’OFAC examinera les efforts faits et les mesures prises pour clore les activités en cause et regardera si de nouvelles activités ont été entreprises pendant la période transitoire applicable”.1
Par ailleurs, l’OFAC a indiqué que les non-US persons qui détiennent des créances de sommes d’argent en vertu de contrats écrits qui ont été conclus avant le 8 mai 2018 et qui étaient, à l’époque à laquelle la livraison du produit ou la prestation de service ont eu lieu, conformes aux régimes de sanctions alors en vigueur, seront autorisés à recevoir les paiements qui leurs sont dus, même après l’expiration des périodes transitoires de 90 ou 180 jours.
Ces paiements ne pourront toutefois pas impliquer une US Person ou le système financier américain, à moins qu’ils ne bénéficient d’une exemption ou d’une autorisation expresse de l’OFAC.
Période transitoire de 90 jours : devises, métaux et automobiles
Les activités suivantes, qui n’étaient plus prohibées du fait du JCPOA, seront à nouveau sanctionnées à compter du 7 août 2018 :
- Achat par le gouvernement iranien de billets de banque en US dollars ;
- Commerce de l’or et autres métaux précieux par l’Iran ;
- Vente directe ou indirect, fourniture ou transfert depuis ou vers l’Iran de graphite, de métaux bruts ou semi-finis tells que l’aluminium ou l’acier, de charbon, et de logiciels d’intégration de process industriels ;
- Achat ou vente significatifs de rials iraniens, détention de comptes ou montants significatifs en rials en dehors d’Iran ;
- Dette souveraine iranienne ;
- Secteur automobile iranien.
Période transitoire de 180 jours : secteurs maritime, pétrolier, bancaire et de l’assurance
De la même manière, à compter du 5 novembre 2018, seront à nouveau en vigueur les sanctions à l’encontre :
- Des opérateurs portuaires iraniens, et des secteurs du transport maritime et de la construction navale (y compris l’IRISL - Islamic Republic of Iran Shipping Lines -, la South Shipping Line Iran, et leurs affiliés) ;
- Des transactions liées au pétrole avec la National Iranian Oil Company (NIOC), la Naftiran Intertrade Company (NICO), et la National Iranian Tanker Company (NITC), y compris l’achat de pétrole, de produits pétroliers ou de produits pétrochimiques en provenance d’Iran ;
- De transactions conduites par des institutions financières étrangères avec la Banque centrale d’Iran et d’autres institutions financières désignées ;
- De la fourniture de services de messagerie financière spécialisés à la Banque centrale d’Iran et d’autres institutions financières désignées ;
- De la fourniture de services d’assurance et de réassurance pour des transactions avec l’Iran ;
- Du secteur de l’énergie iranien.
Diagramme d’analyse de l’impact des mesures contre l’Iran annoncées par les etats-unis
Réinscription sur la liste des SDN
Dans le cadre de la levée des sanctions de janvier 2016, certaines entités iraniennes qui figuraient sur la liste américaine des SDN (comme par exemple NIOC ou NITC) avaient été retirées de cette liste, et inscrites sur une liste spéciale: la liste dite EO 13599, ce qui avait pour conséquence de permettre aux non-US Persons d’avoir des relations d’affaires avec elles (les US persons et leurs filiales étrangères restant quant à elles soumises à l’interdiction d’avoir des relations avec ces entités).
A compter du 5 novembre 2018, ces entités figureront à nouveau sur la liste des SDN, de sorte que les non-US Persons, à savoir les entreprises non américaines, qui auront des relations avec elles s’exposeront à un risque de violation des sanctions secondaires américaines.
Les entreprises qui ont actuellement des activités avec l’Iran devraient ainsi effectuer une revue de leurs contreparties pour déterminer si elles sont susceptibles de figurer prochainement sur la liste des SDN et évaluer les risques associés à une poursuite des activités concernées.
Divergences au sein de l’Union européenne
La représentante de l’Union européenne en charge des affaires étrangères, Federica Mogherini, a déclaré que “L’Union européenne est déterminée à agir conformément à ses intérêts en termes de sécurité et à protéger ses investissements économiques”.
L’idée d’utiliser un Règlement du type “blocking statute” pour protéger les entreprises européennes des effets extra-territoriaux des sanctions américaines a été évoquée. Ce Règlement avait été édicté en 1996 pour contrer les sanctions américaines contre Cuba.
De façon générale, les ministres des affaires étrangères de l’Union européenne ont fait le vœu de protéger les entreprises européennes et doivent rencontrer le ministre des affaires étrangères iranien Javad Zarif la semaine prochaine pour évoquer les mesures concrètes qu’ils envisagent de prendre pour protéger le JCPOA malgré le retrait des Etats-Unis.
L’issue de ces discussions est particulièrement importante dans la mesure où la valeur du commerce entre l’Union européenne et l’Iran a cru de façon importante entre 2015 et 2017, passant de 9,2 milliards de dollars à 25 milliards de dollars sur cette période.
Impact sur l’industrie et les exportations pétrolières iraniennes
Le Département d’Etat prévoit d’évaluer aux alentours du 5 novembre 2018 la réduction attendue dans les exportations pétrolières de l’Iran.
Les sanctions remises en vigueur ont en effet pour objectif de réduire les exportations de pétrole brut.
L’ampleur estimée de cette réduction est de 20 % ou un demi million de barils par jour. Elles pourraient donc ne pas avoir le même impact que les sanctions imposées en 2012, qui avaient divisé par deux les exportations iraniennes, car à cette époque il y avait un consensus entre les Etats-Unis, l’Union européenne et les pays asiatiques. Aujourd’hui, la majorité des ventes de pétrole brut iranien sont à destination de pays asiatiques, l’Inde et la Chine achetant chaque jour de façon cumulée plus d’un million de barils. Or, il est loin d’être certain que ces pays sont disposes à réduire leurs importations.
La réaction des marchés a été globalement une hausse des prix du pétrole (les prix du brent brut ont dépassé $77 le baril le 9 mai, soit leur niveau le plus haut depuis 3 ans et demi) et des prévisions de resserrement du marché, bien que le Secrétaire d’Etat américain au Trésor Steven Mnuchin ait indiqué que les Etats-Unis ont évoqué avec les grands producteurs la possibilité d’augmenter leurs volumes afin de compenser une diminution des quantités en provenance d’ Iran.
Quelles suites pour les entreprises ?
Les suites à venir pour les entreprises dépendent en grande partie du point de savoir si le JCPOA peut survivre face à l’ampleur et à l’étendue des sanctions américaines. L’Iran semble attendre de voir jusqu’où l’Europe sera prête à aller pour protéger l’accord et quelles mesures les gouvernements de l’Union européenne prendront, le cas échéant, pour protéger les entreprises européennes de l’impact des sanctions américaines remises en vigueur et, ainsi, encourager le commerce entre l’Union européenne et l’Iran.
La nature et l’étendue des critiques du Président Trump à l’égard du JCPOA et du comportement de l’Iran interroge toutefois sur la possibilité pour les Etats-Unis et l’Iran de parvenir à nouvel accord viable.
Pour toute information, vous pouvez contacter :
Anthony Woolich
Partner, London
T +44 (0)20 7264 8033
E anthony.woolich@hfw.com
Daniel Martin
Partner, London
T +44 (0)20 7264 8189
E daniel.martin@hfw.com
Sarah Hunt
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E sarah.hunt@hfw.com
Pauline Arroyo
Partner, Paris
T + 33 1 44 94 40 50
E pauline.arroyo@hfw.com
Note
- OFAC Frequently Asked Questions Regarding the Re-Imposition of Sanctions Pursuant to the May 8, 2018 National Security Presidential Memorandum Relating to the Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) dated 8 May 2018
